一、制定《管理辦法》的背景和必要性

????（一）貫徹落實(shí)國(guó)務(wù)院和省政府關(guān)于推進(jìn)工程總承包有關(guān)意見(jiàn)的需要。2017年2月，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)建筑業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2017〕19號(hào)），要求加快推行工程總承包。2018年3月，省政府辦公廳印發(fā)《湖南省人民政府辦公廳關(guān)于促進(jìn)建筑業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》（湘政辦發(fā)〔2018〕21號(hào)）明確湖南省水利廳為加快推行工程總承包的責(zé)任單位之一。2017年7月，省政府辦公廳印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)工程總承包發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》（湘政辦發(fā)〔2017〕58號(hào)）指出要大力推進(jìn)工程總承包，構(gòu)建以工程總承包為主的工程建設(shè)市場(chǎng)。

（二）加快我省水利改革提高建設(shè)管理水平的需要。2019年12月，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、國(guó)家發(fā)展改革委發(fā)布了《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目工程總承包管理辦法》（建市規(guī)〔2019〕12號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱“兩部委《管理辦法》”），以規(guī)范性文件的形式對(duì)房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目工程總承包管理提出了新要求。 經(jīng)調(diào)研廣東、福建、云南、內(nèi)蒙、湖北、廣西、江西、山東省水利廳均針對(duì)水利工程項(xiàng)目的工程總承包出臺(tái)了政策文件。為進(jìn)一步加快我省水利改革步伐，提高水利工程建設(shè)管理水平，規(guī)范水利建設(shè)項(xiàng)目工程總承包行為，同時(shí)為各級(jí)水行政主管部門和工程項(xiàng)目法人推行工程總承包提供支持與指導(dǎo)，制定《湖南省水利建設(shè)項(xiàng)目工程總承包管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱《管理辦法》）是非常必要的。

二、《管理辦法》主要內(nèi)容

《管理辦法》共四章28條，分為總則、工程總承包項(xiàng)目發(fā)包與承包、工程總承包項(xiàng)目實(shí)施和附則。?

《管理辦法》對(duì)工程總承包的適用項(xiàng)目范圍、基本原則、工程總承包單位條件、項(xiàng)目經(jīng)理?xiàng)l件，招標(biāo)編制、評(píng)委組成、合同價(jià)格形式及招標(biāo)控制價(jià)、發(fā)承包的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任，建設(shè)單位的項(xiàng)目管理，工程總承包單位的組織機(jī)構(gòu)、現(xiàn)場(chǎng)管理和分包要求，質(zhì)量、安全和工期責(zé)任，監(jiān)理責(zé)任、監(jiān)督管理部門責(zé)任、資金管理、法律責(zé)任等作了系列的明確和規(guī)定。

三、有關(guān)問(wèn)題的說(shuō)明

（一）關(guān)于《管理辦法》的制定依據(jù)

為貫徹中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于深化建筑業(yè)“放管服”改革要求，促進(jìn)建筑業(yè)持續(xù)健康發(fā)展，完善管理體制機(jī)制，遵照《中華人民共和國(guó)建筑法》《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》及其實(shí)施條例、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、國(guó)家發(fā)展改革委發(fā)布了《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目工程總承包管理辦法》（建市規(guī)〔2019〕12號(hào)）、《湖南省人民政府辦公廳關(guān)于推進(jìn)工程總承包發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》（湘政辦發(fā)〔2017〕58號(hào)）等法律法規(guī)文件，明確提出完善工程建設(shè)組織模式，加快推進(jìn)工程總承包。本《管理辦法》主要依據(jù)以上法律法規(guī)來(lái)起草。

（二）關(guān)于《管理辦法》的適用范圍

《管理辦法》第二條明確：本省各級(jí)政府投資或以政府投資為主的水利建設(shè)項(xiàng)目的工程總承包，適用本管理辦法。其他類別投資的水利建設(shè)項(xiàng)目可參照本管理辦法執(zhí)行。

根據(jù)《省指導(dǎo)意見(jiàn)》的基本原則：“……。政府營(yíng)造鼓勵(lì)工程總承包發(fā)展的政策環(huán)境，政府投資項(xiàng)目和國(guó)有投資項(xiàng)目帶頭采用工程總承包，鼓勵(lì)社會(huì)投資項(xiàng)目采用工程總承包”和《國(guó)務(wù)院意見(jiàn)》的要求：“裝配式建筑、政府和國(guó)有資金投資金額5000萬(wàn)元（含）以上的非盈利公益性項(xiàng)目，原則上采用工程總承包模式”。由于水利工程基本上屬于非盈利公益性項(xiàng)目，且基本上均由政府投資或以政府投資為主，因此，《管理辦法》的適用范圍確定為各級(jí)政府投資或以政府投資為主的水利項(xiàng)目。

（三）關(guān)于工程總承包方式的適用項(xiàng)目

《管理辦法》第五條第一段：項(xiàng)目法人可以根據(jù)水利建設(shè)項(xiàng)目的規(guī)模和復(fù)雜程度，結(jié)合自身的管理能力水平和建設(shè)周期等因素，合理選擇水利工程建設(shè)組織實(shí)施方式。在之前的水利方面相關(guān)文件中，對(duì)選擇工程總承包建設(shè)模式是否需要審批沒(méi)有明確，從而在各級(jí)水行政主管部門形成了兩種不同的意見(jiàn)，一種意見(jiàn)認(rèn)為采用何種建設(shè)實(shí)施方式，屬于項(xiàng)目法人的權(quán)利，由項(xiàng)目法人自行選擇，另一種意見(jiàn)認(rèn)為采用工程總承包模式應(yīng)報(bào)項(xiàng)目建設(shè)主管部門審批，給項(xiàng)目法人操作造成困難。2016年5月，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部出臺(tái)了《住房城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)工程總承包發(fā)展的若干意見(jiàn)》（建市〔2016〕93號(hào)）， “優(yōu)先采用工程總承包模式。建設(shè)單位在選擇建設(shè)項(xiàng)目組織實(shí)施方式時(shí)，應(yīng)當(dāng)本著質(zhì)量可靠、效率優(yōu)先的原則，優(yōu)先采用工程總承包模式。”明確了采用工程總承包實(shí)施方式由建設(shè)單位選擇。本《管理辦法》參考建設(shè)部的規(guī)定，適應(yīng)當(dāng)前“放管服”改革的要求，明確水利工程總承包建設(shè)模式的選擇由項(xiàng)目法人自行決定，保障了項(xiàng)目法人的合法權(quán)益，有利于進(jìn)一步提高效率。

《管理辦法》第五條第二段：建設(shè)內(nèi)容明確、技術(shù)方案成熟的水利建設(shè)項(xiàng)目，可采用工程總承包方式。根據(jù)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)建筑業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2017〕19號(hào)）《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于大力發(fā)展裝配式建筑的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2016〕71號(hào)）以及水利工程項(xiàng)目的特殊性，把建設(shè)范圍、建設(shè)規(guī)模、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、功能要求等前期條件明確、技術(shù)方案成熟的政府投資項(xiàng)目、國(guó)有資金占控股或者主導(dǎo)地位的項(xiàng)目以及裝配式建筑項(xiàng)目作為我省宜優(yōu)先采用工程總承包方式的建設(shè)項(xiàng)目類型，以示范引領(lǐng)推動(dòng)工程總承包的全面健康發(fā)展。

（四）關(guān)于工程總承包的發(fā)包階段

《管理辦法》第六條：建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)在發(fā)包前完成項(xiàng)目審批、核準(zhǔn)或者備案程序。采用工程總承包方式的企業(yè)投資項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)在核準(zhǔn)或者備案后進(jìn)行工程總承包項(xiàng)目發(fā)包。采用工程總承包方式的政府投資項(xiàng)目，原則上應(yīng)當(dāng)在初步設(shè)計(jì)或?qū)嵤┓桨笇徟瓿珊筮M(jìn)行工程總承包項(xiàng)目發(fā)包；其中，按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定簡(jiǎn)化報(bào)批文件和審批程序的政府投資項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)在完成相應(yīng)的投資決策審批后進(jìn)行工程總承包項(xiàng)目發(fā)包。

實(shí)行工程總承包的項(xiàng)目，可以從項(xiàng)目可行性研究報(bào)告、環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件等批準(zhǔn)后發(fā)包，也可以從初步設(shè)計(jì)報(bào)告（或者實(shí)施方案）批準(zhǔn)后發(fā)包。傳統(tǒng)的工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)發(fā)包方式是設(shè)計(jì)和施工分別發(fā)包，設(shè)計(jì)發(fā)包一般在可行性研究報(bào)告批復(fù)后，而施工發(fā)包則在初步設(shè)計(jì)批復(fù)之后，設(shè)計(jì)與施工的發(fā)包在兩個(gè)不同的階段。水利部《關(guān)于調(diào)整水利工程建設(shè)項(xiàng)目施工準(zhǔn)備開(kāi)工條件的通知》（水建管〔2017〕177號(hào)）對(duì)水利工程建設(shè)項(xiàng)目開(kāi)工施工準(zhǔn)備開(kāi)工條件進(jìn)行了調(diào)整，項(xiàng)目可行性研究報(bào)告已經(jīng)批準(zhǔn)，環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件等已經(jīng)批準(zhǔn)，年度投資計(jì)劃已經(jīng)下達(dá)或建設(shè)資金已落實(shí)，項(xiàng)目法人即可開(kāi)展施工準(zhǔn)備，開(kāi)工建設(shè)。鑒于湖南省人民政府《關(guān)于推進(jìn)工程總承包發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》湘政辦發(fā)〔2017〕58號(hào)明確規(guī)定“建設(shè)單位在工程總承包前應(yīng)組織設(shè)計(jì)企業(yè)編制初步設(shè)計(jì)文件，并將初步設(shè)計(jì)文件報(bào)相關(guān)部門審查，取得初步設(shè)計(jì)批準(zhǔn)文件。對(duì)小型、簡(jiǎn)單建設(shè)項(xiàng)目，建設(shè)單位在工程總承包前可組織設(shè)計(jì)企業(yè)編制方案設(shè)計(jì)文件，報(bào)相關(guān)部門核準(zhǔn)。初步設(shè)計(jì)文件（或方案設(shè)計(jì)文件）內(nèi)容，應(yīng)達(dá)到國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的設(shè)計(jì)深度要求。政府投資項(xiàng)目，應(yīng)根據(jù)初步設(shè)計(jì)文件（或方案設(shè)計(jì)文件）編制工程概算，報(bào)發(fā)改、財(cái)政部門審核批準(zhǔn)后方可進(jìn)行工程總承包”。所以將水利建設(shè)項(xiàng)目工程總承包的發(fā)包確定從初步設(shè)計(jì)報(bào)告批準(zhǔn)后開(kāi)始。

（五）關(guān)于工程總承包的發(fā)包

《管理辦法》第七條：建設(shè)單位依法采用招標(biāo)或者直接發(fā)包等方式選擇工程總承包單位。

工程總承包項(xiàng)目范圍內(nèi)的設(shè)計(jì)、采購(gòu)或者施工中，有任一項(xiàng)屬于依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目范圍且達(dá)到國(guó)家規(guī)定規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)的，應(yīng)當(dāng)采用招標(biāo)的方式選擇工程總承包單位。

水利建設(shè)項(xiàng)目工程總承包應(yīng)嚴(yán)格遵守《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》等法律法規(guī)和《湖南省水利工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)管理實(shí)施辦法》湘水辦〔2017〕113號(hào)的有關(guān)要求，采用公開(kāi)招標(biāo)或經(jīng)批準(zhǔn)的其他方式，選擇滿足工程總承包要求、符合相應(yīng)資質(zhì)條件的工程總承包單位。

《招標(biāo)投標(biāo)法》第十條規(guī)定，工程招標(biāo)分為公開(kāi)招標(biāo)和邀請(qǐng)招標(biāo)；第六十六條規(guī)定，涉及國(guó)家安全、國(guó)家秘密、搶險(xiǎn)救災(zāi)或者屬于利用扶貧資金實(shí)行以工代賑、需要使用農(nóng)民工等特殊情況，不適宜進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目，按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定可以不進(jìn)行招標(biāo)?！墩袠?biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第八條規(guī)定，國(guó)有資金占控股或者主導(dǎo)地位的依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)公開(kāi)招標(biāo)，但有下列情形之一的，可以邀請(qǐng)招標(biāo)：一是技術(shù)復(fù)雜、有特殊要求或者受自然環(huán)境限制，只有少量潛在投標(biāo)人可供選擇，二是采用公開(kāi)招標(biāo)方式的費(fèi)用占項(xiàng)目合同金額的比例過(guò)大；第九條規(guī)定，除招標(biāo)投標(biāo)法第六十六條規(guī)定的可以不進(jìn)行招標(biāo)的特殊情況外，有下列情形之一的，可以不進(jìn)行招標(biāo)：（1）需要采用不可替代的專利或者專有技術(shù)；（2）采購(gòu)人依法能夠自行建設(shè)、生產(chǎn)或者提供；（3）已通過(guò)招標(biāo)方式選定的特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目投資人依法能夠自行建設(shè)、生產(chǎn)或者提供；（4）需要向原中標(biāo)人采購(gòu)工程、貸物或者服務(wù)，否則將影響施工或者功能配套要求；（5）國(guó)家規(guī)定的其他特殊情形。

（六）關(guān)于工程總承包招標(biāo)文件內(nèi)容

《管理辦法》第八條：建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)招標(biāo)項(xiàng)目的特點(diǎn)和需要編制工程總承包項(xiàng)目招標(biāo)文件，主要包括以下內(nèi)容：

（1）投標(biāo)人須知；（2）評(píng)標(biāo)辦法和標(biāo)準(zhǔn)；（3）擬簽訂合同的主要條款；（4）發(fā)包人要求，列明項(xiàng)目的目標(biāo)、范圍、設(shè)計(jì)和其他技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，包括對(duì)項(xiàng)目的內(nèi)容、范圍、規(guī)模、標(biāo)準(zhǔn)、功能、質(zhì)量、安全、節(jié)約能源、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、工期、驗(yàn)收等的明確要求；（5）建設(shè)單位提供的資料和條件，應(yīng)包括發(fā)包前完成的水文地質(zhì)、工程地質(zhì)、地形等勘察資料，以及可行性研究報(bào)告、方案設(shè)計(jì)文件或者初步設(shè)計(jì)文件、實(shí)施方案等；國(guó)家有保密要求的除外。（6）投標(biāo)文件格式；（7）要求投標(biāo)人提交的其他材料。

建設(shè)單位可以在招標(biāo)文件中提出對(duì)履約擔(dān)保的要求，依法要求投標(biāo)文件載明擬分包的內(nèi)容。

本條根據(jù)國(guó)務(wù)院九部委聯(lián)合發(fā)文的《標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)施工總承包招標(biāo)文件》（2012年版）第二章堤2.1款招標(biāo)文件組成的要求編制，其中對(duì)發(fā)包人要求和建設(shè)單位提供的資料和條件提出了更具體、更明確的要求。

（七）關(guān)于工程總承包單位的資質(zhì)條件

《管理辦法》第九條第一款：工程總承包單位應(yīng)當(dāng)同時(shí)具有與工程規(guī)模相適應(yīng)的工程設(shè)計(jì)資質(zhì)和施工資質(zhì)，或者由具有相應(yīng)資質(zhì)的設(shè)計(jì)單位和施工單位組成聯(lián)合體。工程總承包單位應(yīng)當(dāng)具有相應(yīng)的項(xiàng)目管理體系和項(xiàng)目管理能力、財(cái)務(wù)和風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)能力，以及與發(fā)包工程相類似的設(shè)計(jì)、施工或者工程總承包業(yè)績(jī)。

建筑業(yè)企業(yè)資質(zhì)申報(bào)和工程設(shè)計(jì)資質(zhì)申報(bào)在人員構(gòu)成、工程業(yè)績(jī)、技術(shù)裝備等有不同的要求。在2015年之前，我國(guó)的資質(zhì)管理將勘察、設(shè)計(jì)、監(jiān)理、施工分門別類分別授予資質(zhì)，并沒(méi)有一個(gè)適合EPC工程總承包的資質(zhì)類別。2015年，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部《關(guān)于印發(fā)建筑業(yè)企業(yè)資質(zhì)管理規(guī)定和資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施意見(jiàn)的通知》（建市〔2015〕20號(hào)），允許已取得工程設(shè)計(jì)綜合資質(zhì)、行業(yè)甲級(jí)資質(zhì)，但未取得建筑業(yè)企業(yè)資質(zhì)的企業(yè)，可以直接申請(qǐng)相應(yīng)類別施工總承包一級(jí)資質(zhì)，其它工程設(shè)計(jì)企業(yè)申請(qǐng)建筑業(yè)企業(yè)資質(zhì)按照首次申請(qǐng)的要求辦理。2016年，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)工程總承包發(fā)展的若干意見(jiàn)》（建市〔2016〕93號(hào)），對(duì)工程總承包企業(yè)的基本條件作了新規(guī)定，要求工程總承包企業(yè)應(yīng)當(dāng)具有與工程規(guī)模相適應(yīng)的工程設(shè)計(jì)資質(zhì)或者施工資質(zhì)。"兩部委《管理辦法》"對(duì)工程總承包單位條件提出了"雙資質(zhì)"、"聯(lián)合體"的要求，即"應(yīng)當(dāng)同時(shí)具有與工程規(guī)模相適應(yīng)的工程設(shè)計(jì)資質(zhì)和施工資質(zhì)，或者由具有相應(yīng)資質(zhì)的設(shè)計(jì)單位和施工單位組成聯(lián)合體"。本《管理辦法》直接沿用"兩部委《管理辦法》"的要求

《管理辦法》第九條第二款：設(shè)計(jì)單位和施工單位組成聯(lián)合體的，應(yīng)當(dāng)根據(jù)項(xiàng)目的特點(diǎn)和復(fù)雜程度，合理確定牽頭單位，并在聯(lián)合體協(xié)議中明確聯(lián)合體成員單位的責(zé)任和權(quán)利，鼓勵(lì)勘察設(shè)計(jì)單位作為牽頭單位。聯(lián)合體各方應(yīng)當(dāng)共同與建設(shè)單位簽訂工程總承包合同，就工程總承包項(xiàng)目承擔(dān)連帶責(zé)任。

鑒于現(xiàn)階段同時(shí)具備設(shè)計(jì)和施工資質(zhì)的企業(yè)不多，如要求同時(shí)具備兩種資質(zhì)，可能導(dǎo)致競(jìng)爭(zhēng)不充分，所以允許設(shè)計(jì)和施工單獨(dú)資質(zhì)的企業(yè)組成聯(lián)合體進(jìn)行承包，根據(jù)《合同法》的要求，項(xiàng)目實(shí)施期間必須明確責(zé)任主體，項(xiàng)目實(shí)行工程總承包，只是一種建設(shè)管理模式的改變，項(xiàng)目實(shí)施的好壞，主要體現(xiàn)總承包單位的管理水平，設(shè)計(jì)單位對(duì)項(xiàng)目前期介入較深，一般具有前瞻性和后期預(yù)判，整體管理能力強(qiáng)、專業(yè)技術(shù)全面等優(yōu)勢(shì)，所以鼓勵(lì)勘測(cè)設(shè)計(jì)單位作為牽頭單位。項(xiàng)目法人可以根據(jù)工程的實(shí)際情況和復(fù)雜程度，在招標(biāo)文件中明確。

（八）關(guān)于參與項(xiàng)目前期咨詢服務(wù)的企業(yè)可否參與該項(xiàng)目工程總承包投標(biāo)

《管理辦法》第十條第一段：工程總承包單位不得是工程總承包項(xiàng)目的代建單位、項(xiàng)目管理單位、監(jiān)理單位、造價(jià)咨詢單位、招標(biāo)代理單位。

國(guó)家發(fā)展改革委等九部委《標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)施工總承包招標(biāo)文件》（2012年版）1.4.3規(guī)定，投標(biāo)人不得存在一列情形之一：

1．為招標(biāo)人不具有獨(dú)立法人資格的附屬機(jī)構(gòu)（單位）；

2．為招標(biāo)項(xiàng)目前期工作提供咨詢服務(wù)的；

3．為本招標(biāo)項(xiàng)目的監(jiān)理人；

4．為本招標(biāo)項(xiàng)目的代建人；

5．為本招標(biāo)項(xiàng)目提供招標(biāo)代理服務(wù)的；

……

另外，為了保證第三方質(zhì)量檢測(cè)單位檢測(cè)的公正和公平，依據(jù)《建設(shè)工程質(zhì)量檢測(cè)管理辦法》（建設(shè)部令第141號(hào)）第十六條“檢測(cè)機(jī)構(gòu)不得與行政機(jī)關(guān)，法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織以及所檢測(cè)工程項(xiàng)目相關(guān)的設(shè)計(jì)單位、施工單位、監(jiān)理單位有隸屬關(guān)系或者其他利害關(guān)系。”的規(guī)定，明確總承包單位也不得與第三方質(zhì)量檢測(cè)單位有隸屬關(guān)系或者其他利害關(guān)系。

《管理辦法》第十條第二段：政府投資項(xiàng)目的項(xiàng)目建議書、可行性研究報(bào)告、初步設(shè)計(jì)文件或?qū)嵤┓桨妇幹茊挝患捌湓u(píng)估單位，一般不得成為該項(xiàng)目的工程總承包單位。政府投資項(xiàng)目招標(biāo)人公開(kāi)已經(jīng)完成的項(xiàng)目建議書、可行性研究報(bào)告、初步設(shè)計(jì)文件或?qū)嵤┓桨傅?/voice>，上述資料的編制單位可以參與該工程總承包項(xiàng)目的投標(biāo)，經(jīng)依法評(píng)標(biāo)、定標(biāo)，成為工程總承包單位。

此前相關(guān)規(guī)章規(guī)定不協(xié)調(diào)、不統(tǒng)一，是造成關(guān)于施工總承包、工程總承包投標(biāo)資格爭(zhēng)議的焦點(diǎn)之一。2013年修改發(fā)布的國(guó)家發(fā)改委等7部委令第23號(hào)《工程建設(shè)項(xiàng)目施工招標(biāo)投標(biāo)辦法》第三十五條明確規(guī)定了"為招標(biāo)項(xiàng)目的前期準(zhǔn)備或者監(jiān)理工作提供設(shè)計(jì)、咨詢服務(wù)的任何法人及其任何附屬機(jī)構(gòu)（單位），都無(wú)資格參加該招標(biāo)項(xiàng)目的投標(biāo)"。"兩部委《管理辦法》"在起草論證、征求意見(jiàn)過(guò)程中經(jīng)歷了從"不得參與"到有條件的"可以參與"的重大調(diào)整，調(diào)整后正式印發(fā)的建市規(guī)〔2019〕12號(hào)新規(guī)定也與2017年發(fā)布的住建部令第33號(hào)《建筑工程設(shè)計(jì)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》第八條"招標(biāo)人一般應(yīng)當(dāng)將建筑工程的方案設(shè)計(jì)、初步設(shè)計(jì)和施工圖設(shè)計(jì)一并招標(biāo)"的要求相協(xié)調(diào)。

工程總承包是設(shè)計(jì)（采購(gòu)）施工一體化招標(biāo)，參與項(xiàng)目前期咨詢服務(wù)的企業(yè)（單位）相關(guān)成果在工程總承包招標(biāo)時(shí)，如向所有投標(biāo)人進(jìn)行公開(kāi)，這種情況下參與項(xiàng)目前期咨詢服務(wù)的企業(yè)（單位）作為潛在投標(biāo)人參與該項(xiàng)目工程總承包投標(biāo)，不但不存在不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)，反而保證了各投標(biāo)人在同一招標(biāo)條件下競(jìng)爭(zhēng)，有利于提高競(jìng)爭(zhēng)的充分性、公平性。《管理辦法》第十一條第三款明確：招標(biāo)人公開(kāi)已完成的項(xiàng)目建議書、可行性研究報(bào)告、工程方案設(shè)計(jì)、初步設(shè)計(jì)等文件的，編制項(xiàng)目可行性研究報(bào)告、工程方案設(shè)計(jì)、初步設(shè)計(jì)且具備工程設(shè)計(jì)資質(zhì)、工程總承包條件的單位可以參與該工程總承包項(xiàng)目的投標(biāo)。

“招標(biāo)人公開(kāi)項(xiàng)目可行性研究報(bào)告或初步設(shè)計(jì)報(bào)告（或者實(shí)施方案）后，則承擔(dān)該項(xiàng)目可行性研究報(bào)告或者初步設(shè)計(jì)報(bào)告（或者實(shí)施方案）編制的單位可以參加該項(xiàng)目的投標(biāo)。”本款設(shè)置主要基于兩方面考慮：一是《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第三十三條規(guī)定，投標(biāo)人參加依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目的投標(biāo)，不受地區(qū)或者部門的限制，任何單位和個(gè)人不得非法干涉。承擔(dān)行性研究報(bào)告或初步設(shè)計(jì)報(bào)告（或?qū)嵤┓桨福┚幹频膯挝?/voice>，作為潛在投標(biāo)人有參加依法必須進(jìn)行招標(biāo)項(xiàng)目的投標(biāo)權(quán)利。二是承擔(dān)項(xiàng)目前期工作的設(shè)計(jì)單位，掌握了大量工程前期勘察、設(shè)計(jì)的信息，對(duì)工程的復(fù)雜程度和難度有深入的了解，如果在項(xiàng)目進(jìn)行總承包招標(biāo)前不公開(kāi)可研或者初步設(shè)計(jì)報(bào)告，會(huì)造成投標(biāo)人掌握的信息不對(duì)稱，影響公平競(jìng)爭(zhēng)。所以對(duì)承擔(dān)項(xiàng)目可行性研究報(bào)告或初步設(shè)計(jì)報(bào)告（或?qū)嵤┓桨福┚幹频膯挝粎⑴c該項(xiàng)目的工程總承包投標(biāo)設(shè)置了前提條件，要求招標(biāo)人必須公開(kāi)擬進(jìn)行工程總承包項(xiàng)目的前期工作成果。

（九）關(guān)于工程總承包項(xiàng)目項(xiàng)目經(jīng)理?xiàng)l件

目前對(duì)于實(shí)行工程總承包項(xiàng)目的項(xiàng)目經(jīng)理的要求沒(méi)有具體的規(guī)定，《標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)施工總承包招標(biāo)文件》投標(biāo)人須知總則第1.4投標(biāo)人資格要求：“（5）項(xiàng)目經(jīng)理的資格要求：應(yīng)當(dāng)具備工程設(shè)計(jì)類或者工程施工類注冊(cè)執(zhí)業(yè)資格，具體要求見(jiàn)投標(biāo)人須知前附表；（6）設(shè)計(jì)負(fù)責(zé)人的資格要求：應(yīng)當(dāng)具備工程設(shè)計(jì)類注冊(cè)執(zhí)業(yè)資格，具體要求見(jiàn)投標(biāo)人須知前附表；（7）施工負(fù)責(zé)人的資格要求：應(yīng)當(dāng)具備工程施工類注冊(cè)執(zhí)業(yè)資格，具體要求見(jiàn)投標(biāo)人須知前附表”。

《管理辦法》在"兩部委《管理辦法》"相關(guān)規(guī)定基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明確："取得相應(yīng)水利水電工程類注冊(cè)執(zhí)業(yè)資格，包括勘察設(shè)計(jì)注冊(cè)工程師、注冊(cè)建造師或者注冊(cè)監(jiān)理工程師等；未實(shí)施注冊(cè)執(zhí)業(yè)資格的，取得高級(jí)專業(yè)技術(shù)職稱;"同時(shí)規(guī)定："工程總承包項(xiàng)目經(jīng)理不得同時(shí)在兩個(gè)及兩個(gè)以上工程建設(shè)項(xiàng)目擔(dān)任工程總承包項(xiàng)目經(jīng)理或者施工項(xiàng)目負(fù)責(zé)人"。與住房城鄉(xiāng)建設(shè)部有關(guān)注冊(cè)建造師不得同時(shí)在兩個(gè)及以上工程項(xiàng)目執(zhí)業(yè)的規(guī)定是一致的。

（十）關(guān)于工程總承包項(xiàng)目招標(biāo)控制價(jià)

根據(jù)水利水電工程設(shè)計(jì)概（估）算編制規(guī)定，水利水電工程部分費(fèi)用構(gòu)成：由工程費(fèi)、獨(dú)立費(fèi)用、預(yù)備費(fèi)、建設(shè)期融資利息組成。工程費(fèi)包含建筑及安裝工程費(fèi)、設(shè)備費(fèi)。獨(dú)立費(fèi)用由建設(shè)管理費(fèi)、工程建設(shè)監(jiān)理費(fèi)、聯(lián)合試運(yùn)轉(zhuǎn)費(fèi)、生產(chǎn)準(zhǔn)備費(fèi)、科研勘測(cè)設(shè)計(jì)費(fèi)和其他等六項(xiàng)組成。實(shí)行工程總承包（EPC）的項(xiàng)目實(shí)際就是交鑰匙工程，與施工總承包相比其承包范圍包含設(shè)計(jì)、采購(gòu)、施工；增加了設(shè)計(jì)、采購(gòu)和項(xiàng)目管理職能，為考慮總程總承包項(xiàng)目責(zé)、權(quán)、利的統(tǒng)一和本行業(yè)特點(diǎn)，參照交通運(yùn)輸部門的總承包管理辦法，本《管理辦法》在傳統(tǒng)的施工總承包的招標(biāo)控制價(jià)組成上增加了設(shè)備采購(gòu)費(fèi)、勘測(cè)設(shè)計(jì)費(fèi)、總承包風(fēng)險(xiǎn)費(fèi)。

招標(biāo)控制價(jià)可按總價(jià)或分項(xiàng)分別設(shè)置招標(biāo)控制價(jià)，但招標(biāo)控制價(jià)不得超過(guò)經(jīng)核定的相應(yīng)招標(biāo)范圍投資概算。

（十一）關(guān)于工程總承包項(xiàng)目合同價(jià)格

合同價(jià)格形式有固定總價(jià)合同、成本加酬金合同等多種形式，工程總承包項(xiàng)目可根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)和前期工作深度情況合理選擇；同時(shí)，基于總價(jià)合同的特性，為了避免結(jié)算過(guò)程中發(fā)生爭(zhēng)議，尤其是考慮到實(shí)踐中政府投資項(xiàng)目、國(guó)有資金控股或占主導(dǎo)地位項(xiàng)目政府審計(jì)對(duì)工程結(jié)算的影響，《管理辦法》進(jìn)一步規(guī)定除合同約定的可調(diào)整部分外，合同價(jià)格一般不予調(diào)整。

（十二）關(guān)于工程總承包項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理

《管理辦法》對(duì)發(fā)承包雙方的風(fēng)險(xiǎn)如何分配做出了指導(dǎo)性規(guī)定，發(fā)包方承擔(dān)項(xiàng)目建設(shè)范圍、規(guī)模、標(biāo)準(zhǔn)、功能需求、工期、質(zhì)量等調(diào)整的風(fēng)險(xiǎn)，法律法規(guī)變化、難以預(yù)見(jiàn)的不利地質(zhì)條件、不可抗力，雙方合同約定的主材市場(chǎng)價(jià)格變化等風(fēng)險(xiǎn)由發(fā)包方承擔(dān)。其他風(fēng)險(xiǎn)由發(fā)承包雙方依據(jù)項(xiàng)目情況協(xié)商分配。

現(xiàn)行工程總承包的法律法規(guī)缺乏對(duì)工程總承包發(fā)承包雙方的風(fēng)險(xiǎn)分配的指導(dǎo)性規(guī)定，由于缺乏風(fēng)險(xiǎn)分配的相應(yīng)規(guī)范，實(shí)踐中往往出現(xiàn)本應(yīng)由發(fā)包人承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給工程總承包商，將應(yīng)由建設(shè)單位承擔(dān)的工作內(nèi)容及不可預(yù)見(jiàn)的風(fēng)險(xiǎn)，約定由承包人承擔(dān)，極大增加了工程總承包商項(xiàng)目的實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)。規(guī)定了雙方的風(fēng)險(xiǎn)分配原則，有利于規(guī)范工程總承包雙方的權(quán)利義務(wù)，減少變更或索賠過(guò)程中的糾紛，促進(jìn)工程總承包模式的健康發(fā)展。同時(shí)《管理辦法》借鑒了FIDIC國(guó)際慣例，鼓勵(lì)發(fā)承包雙方合同中建立互為擔(dān)保制度，便于市場(chǎng)主體利益受到損害時(shí)的及時(shí)和有效救濟(jì)。

（十三）關(guān)于工程總承包單位的分包?

這歷來(lái)是對(duì)工程總承包組織實(shí)施方式備受關(guān)注、爭(zhēng)議的焦點(diǎn)之一。《管理辦法》中標(biāo)后的分包（再發(fā)包）作了規(guī)定，明確了：“工程總承包單位可以采用直接發(fā)包的方式進(jìn)行分包。但以暫估價(jià)形式包括在總承包范圍內(nèi)的工程、貨物、服務(wù)分包時(shí)，屬于依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目范圍且達(dá)到國(guó)家規(guī)定規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)的，應(yīng)當(dāng)依法招標(biāo)”。這是第一次以規(guī)范性文件形式明確工程總承包項(xiàng)目的分包可“直接發(fā)包（除依法必招的暫估價(jià)部分）”。

國(guó)家發(fā)展改革委等九部委《標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)施工總承包招標(biāo)文件》（2012年版）1.11規(guī)定：

1.11.1 投標(biāo)人須知前附表規(guī)定應(yīng)當(dāng)由分包人實(shí)施的非主體、非關(guān)鍵性工作，投標(biāo)人應(yīng)當(dāng)按照第五章“發(fā)包人要求”的規(guī)定提供分包人侯選名單及其相應(yīng)資料。

1.11.2 投標(biāo)人擬在中標(biāo)后將中標(biāo)項(xiàng)目的部分非主體、非關(guān)鍵性工作進(jìn)行分包的，應(yīng)符合投標(biāo)人須知前附表規(guī)定的分包內(nèi)容、分包金額和資質(zhì)要求等限制性條件。

經(jīng)建設(shè)單位同意，工程總承包單位"可以將工程總承包項(xiàng)目中的非主體設(shè)計(jì)或者非主體結(jié)構(gòu)、非關(guān)鍵性專業(yè)施工業(yè)務(wù)分包給具備相應(yīng)資質(zhì)的單位"。中標(biāo)的工程總承包單位應(yīng)自行組織實(shí)施項(xiàng)目的主體設(shè)計(jì)和主體結(jié)構(gòu)、關(guān)鍵性專業(yè)施工業(yè)務(wù)。同時(shí)對(duì)違法分包和轉(zhuǎn)包的情形做了禁止性規(guī)定和責(zé)任追究（詳見(jiàn)第二十七條）。

（十四）關(guān)于程工總承包建設(shè)項(xiàng)目管理

近年來(lái)，國(guó)家將水利作為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和保障改善民生的重點(diǎn)領(lǐng)域，不斷加大投入力度，水利建設(shè)項(xiàng)目點(diǎn)多、面廣、量大，建設(shè)任務(wù)十分繁重。基層水利技術(shù)力量薄弱、項(xiàng)目管理落后、實(shí)施效率不高、管理力量不足等問(wèn)題日益突出，嚴(yán)重制約了項(xiàng)目的順利推進(jìn)，影響了工程效益的正常發(fā)揮。積極推行工程總承包和工程項(xiàng)目管理，是深化我國(guó)工程建設(shè)項(xiàng)目組織實(shí)施方式改革，提高工程建設(shè)管理水平，保證工程質(zhì)量和投資效益，規(guī)范建筑市場(chǎng)秩序的重要措施；為破解基層水利建設(shè)任務(wù)繁重、建設(shè)管理能力不足的難題，加快推進(jìn)水利工程建設(shè)，結(jié)合我省水利工程建設(shè)中進(jìn)行的工程總承包建設(shè)模式的探索和試點(diǎn)工作中暴露出一些問(wèn)題，補(bǔ)充完善工程總承包模式政策依據(jù)，制定工程總承包管理辦法很有必要。本《管理辦法》第十六條：建設(shè)單位根據(jù)自身資源和能力，可以自行對(duì)工程總承包項(xiàng)目進(jìn)行管理，也可以委托具有相應(yīng)管理經(jīng)驗(yàn)和能力的單位，賦予相應(yīng)權(quán)利，依照合同對(duì)工程總承包項(xiàng)目進(jìn)行管理。

（十五）關(guān)于工程總承包單位應(yīng)建立具備工程總承包管理能力的組織機(jī)構(gòu)

目前從事水利工程總承包的企業(yè)，大多數(shù)還是沿用之前的設(shè)計(jì)或施工分階段的管理體系，沒(méi)有工程總承包的特定組織機(jī)構(gòu)，不能有效發(fā)揮工程總承包的設(shè)計(jì)施工采購(gòu)深度融合優(yōu)勢(shì)，甚至因?yàn)闄C(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配置、管理體系等不科學(xué)、不合理或缺失導(dǎo)致項(xiàng)目管理出現(xiàn)嚴(yán)重問(wèn)題。震驚國(guó)內(nèi)的11·24江西豐城發(fā)電廠三期擴(kuò)建工程冷卻塔施工平臺(tái)坍塌特別重大事故，國(guó)務(wù)院事故調(diào)查組在有關(guān)單位責(zé)任認(rèn)定中就指出，工程總承包單位存在管理意識(shí)薄弱、管理機(jī)制不健全、管理制度流于形式、管理人員無(wú)證上崗等管理體系建設(shè)的問(wèn)題。所以本《管理辦法》第十七條要求：工程總承包單位應(yīng)當(dāng)建立與工程總承包相適應(yīng)的組織機(jī)構(gòu)和管理制度，形成項(xiàng)目勘察、設(shè)計(jì)、采購(gòu)、施工、試運(yùn)行管理以及質(zhì)量、安全、工期、造價(jià)、節(jié)約能源和生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理等工程總承包綜合管理能力。第十八條要求：工程總承包單位應(yīng)當(dāng)設(shè)立項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)，設(shè)置項(xiàng)目經(jīng)理，配備相應(yīng)管理人員，加強(qiáng)勘察、設(shè)計(jì)、采購(gòu)與施工的協(xié)調(diào)，完善和優(yōu)化設(shè)計(jì)，改進(jìn)施工方案，實(shí)現(xiàn)對(duì)工程總承包項(xiàng)目的有效管理控制。

（十六）關(guān)于工程總承包項(xiàng)目質(zhì)量、安全、工期責(zé)任

《管理辦法》第十九條、第二十條、第二十一條分別規(guī)定了工程總承包項(xiàng)目的質(zhì)量責(zé)任、安全責(zé)任、工期責(zé)任。

雖然《建筑法》《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》《建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理?xiàng)l例》等法律法規(guī)均提到了工程總承包模式，但在具體質(zhì)量、安全、工期責(zé)任上更多的是指向設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理、業(yè)主等單位，并沒(méi)有明確提及工程總承包單位。

為了清晰體現(xiàn)工程總承包模式下的“總包負(fù)總責(zé)”特征，《管理辦法》對(duì)于工程總承包項(xiàng)目業(yè)主、總包單位、分包單位的質(zhì)量、安全、工期責(zé)任分別進(jìn)行了規(guī)定，明確并強(qiáng)化了工程總承包單位對(duì)質(zhì)量、安全、工期的全面責(zé)任。工程總承包單位應(yīng)加強(qiáng)對(duì)設(shè)計(jì)、采購(gòu)、施工管理和協(xié)調(diào)，確保項(xiàng)目的質(zhì)量、安全和進(jìn)度可控。